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导读

在地皮资源日益病笃的新时期，探索以更新统筹为纽带推动国土空间计较的高效实施与高效治理具有要紧的实验真理。著述梳理传统法定例划与传统更新统筹计较之间的接洽与各自存在的局限，提议搭建与国土空间计较继往开来的城市更新体系，并以东莞市南城街谈的实践为例，探索以更新统筹为合手手、缜密化地皮资源为基础，实行计较统筹合作、精确树立与管控、高效实施的实操性本领方法，以期为城市更新本领方法的立异、详实计较修编与编制提供参考。

本翰墨数：7950字

阅读期间：24分钟

作家 | 向敏，叶国风，张建荣，郑文玉

深圳市蕾奥计较假想盘考有限公司

重要词

法定例划；城市更新；计较统筹；城市更新；高效实施

引 言

国土空间计较层面的空间治理所以地皮资源宏不雅层面的合作树立为终极方向，而城市更新是政府在局部区域内与具体的产权东谈主、阛阓斥田主体之间的博弈[1]，来达成地皮高效使用的方向。但宏不雅层面的合作树立与微不雅层面的更新博弈存在脱节，由此也导致了计较编制与实施难以合伙。因此本文聚会东莞南城的计较实践，探索如何通过更新统筹建立计较合作机制，达成精确计较，从而鼓动城市的缜密化握住和高效治理的方向。

01

传统计较存在的实施局限

1.1传统法定例划清寒高效实施

传统城市总体计较以及适度性详实计较主若是蓝图式的静态计较，一所以增量膨大为主，也未能切实接头存量集约式的斥地以及存量斥地的可实施性，即对地皮的征收、供应的可行性接头不及[2]；二是编制期间较早，时效性不及，难以妥当现代社会经济的骨子发展诉求，导致以名堂为导向的计较诊疗较为频频，据虚伪足统计，东莞市南城开展的控规诊疗高达30个；三是清寒对经济均衡的接头，传统计较体系以单一的行政管制机制难以顶住当下日益复杂的社会结构和多元利益形貌[3]，如对于地皮权益东谈主、阛阓主体、政府以及公众之间的利益合作一直是传统计较比较薄弱的一个智商。

1.2城市更新的传统片区统筹计较与法定例划的错位

1.2.1从下到上的片区统筹对更新名堂的带领性较弱

东莞城市更新自2009年起发展到于今已有14年，诚然经验了探索起步期、常态圭表期、统筹提高期和当前的改革期等四个阶段，但比拟昆仲城市深圳来说，举座一经处于摸索阶段。

2018年当年，东莞城市更新主要以阛阓为主导的单个更新名堂鼓动，诚然这种弥补了传统详实计较存在的实施问题，但这只是是“打补丁”式的修补，难以从根柢上处治问题。为处治举座性问题，东莞在2018年后开动通过在更新名堂中加多片区统筹研究或“头雁缱绻”1的方式强调更新统筹的要紧性。但这个时期的更新统筹也存在一定局限性，这种方式只是行为更新单元规则2附带的责任任务，只是是为方向更新名堂处事的统筹研究，体现的是从下到上的意识，当然也就会对从上至下的大师利益会有所欠缺，临了无序化、碎屑化的城市更新依旧存在。

1.2.2从上至下的片区统筹在实施方面清寒灵验保证

深圳的城市更新有着一套完善的法律法例和操作指引，早在2019年在《对于深刻鼓动城市更新责任促进城市高质地发展的些许措施》也提议了要对片区进行以政府为主导的更新统筹研究，完善轨制假想。可是当前该责任也只是行为政府均衡阛阓斥田主体脸色预期的砝码器具，并未明确其法律地位，导致更新统筹向下传导落实的时候难以达到预期后果[3]，可实施性并未得回灵验保险。

02

建立与国土空间计较承接的“计较统筹”

2.1基于精确计较导向下的城市更新体系重构

在不大拆大建、内涵集约、绿色低碳、积极稳妥鼓动城市更新的布景下，为扭转“计较随着名堂走”、上位计较大师利益难落地的场地，以及处治片区统筹计较无实施保险的问题，东莞市在2023年厚爱提议了基于战术计较-空间计较-名堂计较的统筹逻辑，建立与国土空间计较分层分级握住框架充分承接的城市更新计较握住体系（图1），实施全市“一盘棋”计较。由单纯的更新统筹转向全局可实施的计较统筹，弥补了国土空间计较的可传导性和可落实性方面的颓势，达成了以国土空间计较灵验传导为方向的精确计较。

在这么的计较体系下，一方面明确片区统筹计较是单元计较（控规诊疗）的依据，即设立了其法律地位；另一方面通过承接详规编制本领要求，指挥控规修编或新编，强化片区统筹计较的法律地位，来进一步保险统筹计较的可实施性。

图 1 城市更新体系暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

2.2以政府主导、阛阓参与计较统筹的方式达成城市高效治理与缜密化握住

由蓝本“阛阓主导、政府指挥”的更新方式，冉冉调节到由政府提前计较，并主动统筹与处事，强化政府从宏不雅到微不雅层濒临于重心名堂的扶持、资源的精确与高效树立、基于城市举座空间品性的斥地领域以及大师利益的合伙调配和预控、历史文化与生态资源的保护等提议刚性与弹性蚁齐集的管控要求，在斥地、保护、内涵提高之间谋求均衡。

同期以片区为单元，由政府事先把控更新名堂的经济利益均衡、明确乎施时序与紧缚背负，减少阛阓主体、村集体与政府之间的博弈空间，高效用推动更新名堂的审批与建设，快速鼓动城市更高效、更高质地的发展。

03

更新统筹到计较统筹的南城实践

南城街谈位于东莞市以西片区，是东莞市市政府所在区域。其更新名堂数目及矫正面积位居全市前哨，碎屑化斥地、大师配套设施难落地等问题尤为杰出。行为东莞市中心城区最为要紧的门面镇街以及市级统筹名堂最多的镇街之一的南城，诚然上风杰出，但在城市品性方面却一直未能有质的改善。

因此南城主动计较，率先在全市开展以街谈行政范围内的全域更新统筹计较，以期能处治单个更新名堂清寒举座统筹导致进程缓慢、大师利益难保证等问题，以及破解异日存量用地可络续性斥地的窘境，达成国土空间总体计较战术方向滚动为具体空间落实。同期行为先于市提议片区统筹计较的专项研究，一方面为市片区统筹计较政策研究提供参考和基础，同期也在更新统筹体系中起到了一个很好的补充，并在全市也起到一个很好的实践示范作用。

3.1高效合作：建立实施与战术层面的计较统筹合作机制，达成精确计较

国土空间计较过渡时期，建立双向计较统筹并行的责任方式（图2），在顶层计较向下降实战术意图的同期，实施层面的片区统筹计较基于空间属性与经济属性，反向校核可行性并提议优化建议。另外，本次计较重心与控规实施评估聚会并同步开展责任，并加多对种种专项计较进行汇总评估，进一步提高了计较的合感性和可实施性，减少异日计较实施实施诊疗的空间，达成计较的高效性。

图 2 计较统筹合作机制构建暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.1.1与控规实施评估的合作并进

与控规实施评估同步开展是本次责任的一项要紧举措。控规实施评估主要针对的是已编或在编控规决策的合感性和可实施性评估，这亦然全域更新统筹计较要紧责任内容之一，但各自的侧重心不一，需要互为补充和校核。最初是更新的“留改拆增”分区是对控规实施评估中的动静分区3细化，统筹计较侧重对整治活化区、历史保护区、低资本生涯区、破除区等存量更新区的精确识别，以此强化动静分区的准确性。其次是对于交通及大师设施的可实施性和合感性方面，更新统筹计较侧重接头经济利益的均衡来研判其可实施性（图3），而控规实施评估侧重用地供应的可实施性、设施布局以及缺口方面的评估，两者相互配合并提议优化诊疗建议，不错进一步提高设施树立的精确程度和可实施性。

图 3 更新统筹计较与控规实施评估合作内容暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.1.2与镇级国土空间总体计较的承接

处于在编情状的国土空间总体计较是体现市镇两级顶层战术意图的要紧计较，需要通过全域统筹计较聚会控规实施评估对其阶段性决策进行校核反馈。最初统筹计较将国土空间总体计较已详情的方向定位、空间形貌、东谈主口领域、握住单元和计较分区、密度分区、战术性设施和交通干谈进行领悟落实，完成东谈主口和设施的分拨；然后在更小的范围内依据东谈主口领域、用地供应条款和利益诉求等条款，对国土空间总体计较难以详情的设施布局和领域、主要谈阶梯位走向等提议优化诊疗的意见，从而提高国土空间总体计较在刚性管控和弹性指引方面的合感性。

3.1.3与其他专项计较的合作合伙

在新的国土空间计较布景下，专项计较的协同是完善计较体系的要紧智商。但以各行业独揽部门为牵头组织编制的专项计较，其编制诉求不一且清寒共同计较的带领拘谨，导致各计较之间、以及与上位计较存在不同程度的打破和矛盾。

以统筹计较为合伙出口，通过对种种专项计较、聚会已批控规和在编国土空间总体计较的叠加梳理，对存在设施不合伙、位置不合伙、领域不快活、叠加计较酿成空间浪掷、以及布局分散理等问题进行逐个判断识别，以疏导设施内容向种种计较提议优化诊疗意见（图4），为专项计较建立协同机制、完善国土空间计较体系提供基础条款。

图 4 专项计较合作暗示图（以造就设施为例）

尊府起头：笔者整理自绘

3.2精确本底：梳理全域空间资源本底，明确责任基础

功令到2021年12月，南城斥地强度已特出60%，且剩余可增量斥地的用地不到20%4，亟需对地皮资源进行全盘摸查梳理，建立从空间到期间对应的地皮资源台账，为南城异日资源精确和高效治理提供空间基础。

以近况建设用地、供地数据以及批地数据、斥地规模、闲置用地等为基础数据，对存量用地和增量用地进行分类梳理。增量用地即斥地规模内供而未用、未缱绻收回的闲置地皮和未批未供未建的旷地，而存量用地则是斥地规模内除增量用地除外的空间。同期凭证《对于在实施城市更新行动中戒备大拆大建问题的见告》底线设施和内涵集约斥地方式的要求，以适合矫正意愿、保证低资本生涯与坐褥空间、留下具有城市特质为首要原则，进一步精确识别存量用地的“留改拆”分区，并规则更新矫正底线，最终与增量用地形周至域的“留改拆增”分区（图5）。

“留”，即近况保留区，是近况建设品性较好、无需破除且无需矫正的区域；“改”为整治活化区，是近况建设品性较好、矫正意愿不彊、破除资本较高且仅需要通过空洞整治或有机更新的低资本生涯与坐褥空间、以及留有城市挂牵的特质区和历史文化保护区；“拆”，即破除区，包含破除重建区和生态成立区。

值得格外确认的是，更新矫正底线不是浮浅的近况保留区，是更为刚性的管控底线。近况保留区是与国土空间总体计较年限的产物，是落实异日东谈主口增量领域所需空间的反向反馈，亦然可凭证不同阶段不同矫正需求的可诊疗的弹性管控区域；而更新矫正底线即是种种低资本空间以及留下城市挂牵与特质的底色，是不随期间而改变最低防地。

图 5 地皮资源梳理经由暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.3精确树立：以利益均衡达成城市的高效建设运营

3.3.1构建与不同等第大师处事设施相匹配的统筹片区

接头各级大师处事设施处事半径的不同，以构建不同等第生涯圈为前提，同期聚会校核已编适度性详实计较范围（控规握住单元）、承接国土空间总体计较握住单元及计较分区、国土空间发展形貌等要素，规则南城三个等第的统筹片区，形身分级分类、三级管控的树立体系（图6），行为各级大师处事设施布局优化和投放的基本单元。

图 6 计较传导与树立体系构建暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.3.2统筹大师设施布局

提浩荡师处事设施的树立效用，除了要闲逸所在片区是否在其处事范围内、以偏执处事才智是否匹配所在片区的功能定位以及计较东谈主口领域的需求，更为要紧的是在空间布局上要能否与地皮供给才智相对应，即需要评估设施用地领域需求能否为单宗地皮闲逸，或单个更新名堂在最低资本收益的前提下能否承担。如斯，独一在同期闲逸设施处事水平、处事才智以及空间供给才智的条款下，才能达成大师处事设施精确高效树立与地皮资源高效集约欺诈的双赢场地，进而推动阛阓主体斥地建设的良性轮回。

因此，统筹计较将依据各统筹片区功能定位和“留改拆增”分区对国土空间总体计较详情的计较东谈主口进行领悟，聚会对地皮空间的承载才智和经济才智评估，在一级分区内落实战术性市级大师处事设施、城市骨干谈等，二级分区内优化并加多镇级初中、文化、体育、医疗设施以及城市次干谈等，三级分区内提议社区级大师处事设施的建设设施和指引（图7）。

图 7 各级统筹片区逐级传导暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.3.3统筹斥地领域

对斥地领域的统筹，是基于国土空间总体计较密度分区的转译，以进一步明确举座城市建设高效集约、疏密有致空间框架，既闲逸住户对宜家具性的追求，也要闲逸斥田主体对于经济利益的诉求。最初以计较总东谈主口为上限方向，通过瞻望合理功能配比、种种设施与环境承载才智，空洞详情全域方向年限内允许斥地的总体建筑领域上限；其次以三级分区为最小管控单元，聚会三级分区主导功能以及所在密度分区、“留改拆增”分区、拆赔比等要素，进一步领悟总体建筑领域并明确各功能建筑领域的上限，为后续分片区统筹计较和单元计较提供建设指引。

3.4精确管控：强调政府顶层对全域地皮资源的互异化管控策略

在新的国土空间计较语境下，强调的是对全域全要素的计较管控。因此，统筹计较不仅要径直落实上档次计较对于生态要素、历史文化等要素的保护与管控的，况兼将重心对斥地规模内的建设用地进行分类统筹握住,以达成地皮的缜密化欺诈[4]。

3.4.1蓝绿空间的紧缚实施

在破除区范围内，在国土空间总体计较以偏执他专项计较详情的河谈握住、公益林、绿地与开敞空间、绿线等范围内，落实为生态成立区，其余范围化为破除重建区。另外，在破除重建区内以名堂为单元，建立政府统筹、企业代建、互利共赢的斥地机制，对生态成立区实施紧缚落实。政府牵头统筹计较，为斥田主体提供政策提拔，如代建抵扣工改工看法、建筑面积奖励，减少用地孝敬等，以确保名堂的经济可行性和可实施性；斥田主体负责名堂动迁谈判、签约等实操鼓动名堂举座斥地实施（图8）。

图 8 紧缚斥地机制暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.4.2低资本空间的活化提高

相较于东莞其他镇街，南城的产业空间较少。但在全市强调“制造业方丈，推动实体经济高质地发展”的总体战术要求下，低资本产业空间依旧是东莞重心暖和的内容之一。因此建议在不影响城市高品性宜居生涯的前提下，保留低资本产业空间并在短期间内以阛阓自觉活动推动坐褥环境、坐褥安全和坐褥方式等方面的全地方提高转型，在不加多房钱资本的同期提高园区产能。

3.4.3增存空间的连片统筹

在高强度斥地的南城，成片且成领域的增量用地已“衣不蔽体”，且以“插花地”的花式稀疏的踱步在存量用地之间。为更好的挖潜地皮资源并加以高效欺诈，在统筹计较中建议并吞等第分区内，相邻增量地皮与存量用地进行整合斥地，实施大型连片矫正。在改片区内，对已详情的斥地领域、大师处事设施紧缚等管控不错进行更为弹性的统筹调配，合理详情增量用田看法，处治单个稀疏名堂无法处治大师处事设施落地的窘境，可快速推动名堂的斥地与建设。另外，这种统筹方式，可尽量幸免计较看法的“先到先得”，酿成分散理的分拨。

3.4.4出路发展战术地区的预控握住

“留改拆增”种种空间的领域所以国土空间总体计较详情的斥地领域为上限规则的，因此增量用地、整治活化区还存在时效属性。将增量用地区中近期未能明确发展意向、或整治活化区内近期有矫正意向但不闲逸矫正条款的用地纳入发展预控区，以留白用地、商量性用地的方式进行弹性管控，并预留一定的发展东谈主口，作念好交通与市政基础设施、大师处事设施等的撑持。

3.5高效实施：制定一系列面向可实施的保险措施

3.5.1制定片区管控导则，传导实施决策

以三级片区为最小管控单元，明确“留改拆增”分区以及破除区、增量用地范围的主导用地功能、东谈主口领域与建筑领域上限；落实紧缚市镇级-居住区级大师处事设施、市政基础设施、谈路交通设施、市镇级-社区级公园绿地等的领域、类型和旅途建议，以及城市骨干谈、次干谈、慢行交通的线位走向和断面花式；对居住小区级大师处事设施的建设设施和整治活化区的矫正提议带领性意见。其中领域上限、种种设施与公园绿地的领域和类型、城市主次干谈（不含线位和断面花式）、矫正底线以偏执他上位计较详情的刚性管控内容是导则管控的刚性内容。片区管控图则与控规升级任务书5合作承接，为控规诊疗与修编、更新单元计较提供要紧依据，保险统筹计较的可用、好用和管用。

3.5.2制定行动缱绻，形成实施作战舆图

1

规则近期重心矫正范围，行为南城近期资源投放的围聚区

行为东莞中心城区最为要紧的镇街之一，南城当然是市级战术投放最为围聚的区域。因此以市级“黄金”双轴中枢范围为首要原则，聚会接头南城战术中枢区、可斥地地皮资源围聚区，在二级统筹片区或三级统筹片区内规则南城近期重心矫正区域。

2

以“一图+一表”的花式建立作战舆图

经研究判断，重心发展区域（近期重心矫正区域）、名堂推崇情况、大师设施紧缺程度、产业发展等四个因子是影响名堂实施时序的要紧条款。通过档次分析法对四个评价因子的分析，再聚会接头矫正难易程度、计较可行性、实檀越体的财力与实力、矫正意愿激烈程度等条款，空洞详情近中远期的实施缱绻。通过“一图”展示近中远期实施名堂踱步情况、“一表”列出名堂详实信息，包括称呼、实施期间、类型、着急情况、需要合作的事项、资金参预、主要负责的部门等内容，以可视化的方式为在朝者的施政摘要提供要紧依据。（图9）

图 9 实施作战舆图构建经由暗示图

尊府起头：笔者整理自绘

3.5.3建立动态诊疗机制，保险统筹计较的可实施性和强妥当性

由于当前上位计较及关系政策的不厚实性，统筹计较自身还具有诊疗空间；另外与国土空间计较体检评估保持一致亦然一项必要的责任内容，按期对统筹计较的实施性进行追踪评估，一方面同步反馈国土空间计较，另一方面陪伴战术要求及关系计较的变化作念应时的诊疗与完善，改变以往蓝图式计较一册干到底的时效性问题。

04

结 语

当下对于东莞来说，城市更新矫正已成为提高产业空间、达成高质地发展的要紧妙技，但更新妙技的变革还处于探索和完善阶段，南城全域更新统筹计较恰是这么一次全市范围的实践和探索。诚然编制初志是行为“三旧”矫正专项计较的研究大纲，但随着与在编的国土空间总体计较的屡次合作、以及详实计较的评估和修编要求机遇下，从仅对于种种设施的统筹布局、斥地领域的统筹分拨、各更新单元的实施统筹到对高下计较的统筹承接，切实对国土空间计较起到了一个很好的继往开来的作用，弥补了国土空间计较实施层面的短板，这亦然达成精确计较的一大跨越。

同期全域更新统筹计较亦然一次行政范围内更高层面的片区统筹计较，对地皮缜密化管控、斥地领域与大师设施的精确树立以及高效的实施旅途在调配政府、公众以及阛阓主体之间的利益均衡起到了要紧作用，灵验处治了当下南城更新矫正过程中的社会矛盾。

因此本文统筹计较基于精确计较和高效空间治理方式方面的教化转头，在内涵集约式的发展布景下，以期能为其他地区在加强计较合作与管控实施方面的探索提供参考。

谛视及参考文件（上滑稽察通盘）

谛视

1“头雁缱绻”：东莞市为推动高质地发展，加速产业空间的供给，提议在全市优先登科一批具有示范真理、具有大领域连片且近期可实施的更新名堂进行资源歪斜。

2更新单元规则与文中所提到的单元计较有所区别，单元规则为2021年当年更新名堂计较编制的智商之一，而单元计较是东莞市最新改革提议的编制责任，替代了原有的单元规则。

3动静分区，是东莞市为达成蓝图管控向建设治理调节提议的立异方法，即静区是异日不矫正或微矫正的相对厚实区域；动区是异日将诊疗矫正的区域。

4剩余可增量斥地的用地，是在斥地规模内，除存量用地区除外的用地。

5控规升级任务书，即《东莞市适度性详实计较修编评估编制指引（使用版）》内，要求以“一图+一表”的花式明确乎施控规评估后的优化建议。

参考文件：

[1] 黄卫东，杨瑞，林辰芳. 深圳城市更新演进中的治理转型与轨制响应 基于“资本—收益”的视角[J]. 时期建筑，2021(04):21-27.

[2] 王秀兴，钟浩明，李立峰. 国土空间计较布景下详实计较高效实施旅途探索[J]. 计较师，2022(9): 88-95.

[3] 黄卫东. 城市治理演进与城市更新响应——深圳的先行锻真金不怕火[J]. 城市计较，2021,45(06): 19-29

[4] 戴小平，许良华，汤子雄，陈义勇. 政府统筹、连片斥地——深圳市片区统筹城市更新计较探索与念念路立异[J]. 城市计较，2021,45(09): 62-69.

[5] 胡嘉佩，周岱霖. 全域全要素管控视角下特大城市详实计较改革探索——以广州市番禺区为例. [Z]//2020/2021中国城市计较年会暨2021中国城市计较学术季. 中国四川成王人, 2021: 268-276.

*本文为2023中国城市计较年会论文。

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